Emendas ampliam poder do Congresso sobre o Orçamento e reabrem debate sobre relação com o Planalto

A disputa política em torno do controle do Orçamento voltou ao centro do debate nacional depois que a relação entre o Palácio do Planalto e o Congresso passou a ser comparada, por aliados e críticos do governo, ao impasse vivido em administrações anteriores. O ponto concreto por trás da controvérsia é o crescimento institucional das emendas parlamentares e das regras que obrigam o Executivo a executar parte desses recursos.

O Orçamento da União de 2026, sancionado em janeiro, prevê aproximadamente R$ 61 bilhões em emendas parlamentares. Desse total, R$ 37,8 bilhões correspondem a emendas impositivas, cujo pagamento segue regras constitucionais e legais que limitam a margem de decisão do governo federal. As emendas individuais de deputados e senadores somam R$ 26,6 bilhões, enquanto as emendas de bancada chegam a R$ 11,2 bilhões. Há ainda R$ 12,1 bilhões em emendas de comissão, que não têm a mesma obrigatoriedade de execução.

Como o Congresso ganhou espaço no Orçamento

Nas últimas legislaturas, sucessivas mudanças constitucionais transformaram parte das emendas parlamentares em despesas de execução obrigatória. O movimento reduziu a concentração histórica do poder orçamentário no Executivo e deu a deputados e senadores maior capacidade de direcionar verbas para obras, serviços, saúde, assistência e investimentos nos estados e municípios.

Em 2025, durante a elaboração do Orçamento de 2026, deputados e senadores apresentaram mais de 7,4 mil emendas que, somadas antes dos cortes e ajustes do relator, alcançavam R$ 255,5 bilhões. O valor final aprovado foi muito menor, mas o volume inicial mostrou a intensidade da disputa por espaço dentro da peça orçamentária.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias também incorporou regras para acelerar a liberação de emendas em ano eleitoral. A proposta aprovada na Comissão Mista de Orçamento estabeleceu prazo para a execução de 65% das emendas de pagamento obrigatório ainda no primeiro semestre de 2026, especialmente aquelas ligadas a fundos de saúde, assistência social e transferências especiais.

O debate político

Uma coluna publicada pela Folha de S.Paulo neste domingo, 30, recuperou uma declaração feita por Luiz Inácio Lula da Silva na campanha presidencial de 2022. Na ocasião, Lula criticava Jair Bolsonaro por depender do Centrão e por ter perdido capacidade de controlar o Orçamento. O texto usa a lembrança como ponto de partida para questionar a atual relação do governo com um Congresso que hoje detém instrumentos orçamentários ainda mais robustos.

A comparação, porém, precisa considerar a evolução institucional ocorrida ao longo dos últimos anos. A força das emendas não depende apenas da habilidade política de um presidente. Parte relevante desse poder foi incorporada à Constituição e à legislação, tornando obrigatória a execução de determinadas despesas independentemente de quem ocupe o Palácio do Planalto.

Isso não elimina a negociação política. O Executivo continua responsável por uma parcela muito maior do gasto público e mantém instrumentos importantes de formulação da política econômica, elaboração da proposta orçamentária e execução administrativa. Ao mesmo tempo, presidentes precisam negociar prioridades, vetos, créditos adicionais e cronogramas de liberação com um Legislativo que passou a controlar fatias maiores dos recursos discricionários.

Vetos também viram campo de disputa

Ao sancionar o Orçamento de 2026, Lula vetou dispositivos que somavam aproximadamente R$ 400 milhões em emendas incluídas pelo Congresso. Consultorias legislativas posteriormente divulgaram análise técnica divergindo de parte desses vetos. A palavra final, nesses casos, pertence aos próprios deputados e senadores, que podem manter ou derrubar a decisão presidencial.

Esse mecanismo mostra que a disputa pelo Orçamento acontece em várias etapas. O governo envia a proposta, o Congresso altera, aprova e pode ampliar despesas, o presidente sanciona ou veta e, depois, o Legislativo pode rever os vetos. Em paralelo, decisões judiciais e regras de transparência também passaram a influenciar a forma de identificação, rastreabilidade e execução das emendas.

Um equilíbrio de poder em transformação

O crescimento das emendas parlamentares alterou o equilíbrio entre Executivo e Legislativo e tornou menos precisa a ideia de que um presidente simplesmente controla ou deixa de controlar o Orçamento. O cenário atual combina prerrogativas constitucionais do Congresso, capacidade administrativa do Executivo e uma negociação permanente sobre prioridades e execução.

Para o eleitor, a questão central é saber quem decide o destino do dinheiro público e com quais critérios. A ampliação do poder parlamentar aumenta a capacidade de deputados e senadores atenderem demandas locais, mas também reforça a necessidade de transparência, fiscalização e avaliação de resultados. A discussão política sobre quem é refém de quem perde parte do sentido se não vier acompanhada desses dados institucionais.

Fontes consultadas: Folha de S.Paulo, coluna de Marcus Melo que originou a pauta; Senado Federal, informações sobre a sanção do Orçamento de 2026 e o volume de emendas; Câmara dos Deputados, dados sobre as emendas apresentadas ao projeto orçamentário e regras da LDO.